征收拥堵费，免费午餐终将成为过去式

最近媒体关于南京启动拥堵费研究的报道刺痛了一些人的神经，紧接着南京市交通部门小心翼翼地给予澄清：媒体的误读。言外之意是，不好意思，让大家受惊了，研究研究而已。在这件事情上，南京市交通部门为什么如此“弱势”呢？难道真是理亏吗？新加坡等城市的“拥堵费”到底是一种什么样性质的费用？

在收“拥堵费”这件事情上，最让大家不能接受的或许是，我们已经为道路的建设出了钱，凭什么还来收费？的确，羊毛出在羊身上，道路建设的费用是财政出的，没有理由再收取任何费用。但，这里需要区别“建设费”和“使用费”。建设费包括道路及其附属设施等工程费用，“拥堵费”作为一种使用费则主要是针对“负外部性”的。什么是“负外部性”？举个简单的例子吧，企业家为开设一家化工厂购置土地、建设厂房、雇佣工人从事生产，一切费用都是企业家自己承担的，他需要对工厂给环境带来的污染负责吗？答案是显然的，如果不需要负责，那么所有的企业将毫不犹豫地过度排放，因为这样可以大大节省成本。政府要治理这些污染，需要一笔不菲的开销，而这笔钱是因为工厂的排污带来的成本，是企业污染的“负外部性”，或者说“外部成本”。为了矫正这种现象，国家出台严格的环保规定，违反规定就会受到处罚。企业为此需要投入一笔资金购买净化设备来满足环保要求，当然企业的生产成本会上升。这样，企业排污的“外部成本”就“内部化”了，是由企业自己承担而不是由全社会来承担。

道路“拥堵费”存不存在“负外部性”呢？答：看情况。如果道路是非常通畅的，交通流中多加入一些车辆但不影响其他车流的运行（包括速度、舒适性、安全性等），这时就不存在“负外部性”。随着车流的增多，多加入一些车后开始显著影响道路运行，速度下降、尾气排放增多、驾驶员和乘客变得情绪焦躁、车辆碰擦导致的安全事故增多，“负外部性”或者“外部成本”就比较明显了。根据北大国家发展研究院2014年的研究结果，北京因交通拥堵每年约造成700亿元的损失。显然，就像排污的企业一样，这些由拥堵带来的巨大成本应该由汽车使用者来承担，只有这样，才能激励汽车使用者重新审视自己的出行行为，对是否改变出行方式、是否改变出行时间，甚至是否要购买车辆作出理性决策，以避免对道路的过度使用带来的效率损失。“外部成本内部化”是一种“用者自付”原则下的正向激励措施，“拥堵费”正是基于这样的原理。

社会之所以关注“拥堵费”的另一个关键点是公平问题。“拥堵费”会不会把一部分人排除掉呢？开车会不会成为富人的特权？

不能否认，收取“拥堵费”后，不同收入阶层的人作出的反应肯定是不同的，不过这与不同收入阶层在商品方面的消费差异没有本质的区别。难道高收入者能买高档商品就说明存在不公平的吗？恐怕很少有人认同吧。但“拥堵费”还有其特殊之处，如其说“拥堵费”是排除了一部分开车的人，还不如说排除了一部分需求。我们都清楚，每件事情在心中的重要性是不同的，比如你要赶时间去机场外出参加一项关键会议就很重要，你平常去理发就不一定非得定在某一天，或者说不那么重要。同样出行只是社会活动的派生，出行者也会根据事情的重要性（或者说在出行者心中的估值）选择合适的交通工具，如果要带老人去医院看病，就会更愿意选择小汽车，尽管可能会支付“拥堵费”，但是针对这一次用车需求来说，小汽车“门到门”的服务省去了周折，是值得的，尽管他收入并不算高；对于一个较高收入者来说，面临“拥堵费”也会放弃一些事情的用车需求。因此，“拥堵费”会过滤掉一些需求而不是固定的一部分人，那些对舒适性、门到门的便捷性要求较低，对经济性看的更重的需求会“减少”，而那些载着老人看病的、有笨重行李的等对小汽车更需要的需求则会留下来。因此，“拥堵费”可以起到过滤需求的作用，同时也利人利己，让最着急使用小汽车的人留在畅通的道路上。

当然“交通需求”不会减少，只会转移，因为很多事情总是要出门办的。“拥堵费”开征的前提条件是提供多样化选择的交通系统，简单说，就是提供良好的公交、慢行系统以供选择。大家根据要外出所做事情的重要性，以及各种交通方式的便捷性、可靠性、舒适性、经济性来选择合适的交通工具。只有可选择方式多了，“拥堵费”才会起到明显的效果。以前我们治理拥堵以修路、拓路为主，但实际上对于一个拥堵的城市而言，公交服务水平才是决定道路拥堵与否的关键，逻辑大致如此：道路拥堵的时候，如果公交可以保证服务水平，会吸引部分不堪忍受的小汽车使用者，拥堵状况变好；如果公交没有什么吸引力，甚至与拥堵的交通一样变差，就不可能吸引小汽车和改善拥堵。因此要真正缓解一个城市的交通拥堵，监测和保持较高公交服务水平是最重要的，而不是紧紧盯住道路拥堵指数和拓宽道路。实际上，拓宽道路已经使得道路变得越来越堵，做个简单的逻辑说明：假设10辆小汽车占用100个单位的道路空间，20辆自行车仅占用20单位的道路空间，现在小汽车拥挤了，要压缩自行车10个单位的道路空间变为小汽车空间，变成了20辆自行车在10个单位空间中，当然仅仅是短期的，长期更多人忍受不了变差的自行车环境，要转移到小汽车上，即使是只有5辆自行车的转移，现在的供需关系是：10+5=15辆小汽车争夺110个空间单位，20-5=15辆自行车共存于10个单位的空间。与开始相比，每辆小汽车和自行车的空间都变少了！越来越堵了！这样的事情过去发生不少，现在也有不少正在发生。

说到这里不免有人会问，既然公交效率高，占地又省，那为什么不将所有出行都移到公交上呢？当然这是不现实、不经济的。小汽车优势是舒适、私密性好、门到门服务，而公交无法达到与小汽车竞争的所有条件。当公共交通达到一定供给水平后，再提升服务也是不经济的，如果要达到可以满足所有门到门的服务水平，恐怕需要每人一辆公交车了，这种解决方案当然没有每人一辆小汽车划算。因此，公交的供给水平提升也要分析成本因素，当公交车比小汽车对缓解拥堵的边际成本更低时，选择公交方案，当超过小汽车时，选择小汽车方案，两者相同时，选择任一方案是无差异的。

还有人会说，公交一直在受“补贴”，既然“用者自付”，就不应该给补贴，或者说小汽车多占点空间是应该的，因为已经给了公交补贴。如果真算起来，给小汽车补贴要更多。除去个人支付的成本外，来自公共的成本中，公交的成本主要包括道路、车辆、场站、附属设施等（C1）；小汽车的主要成本包括道路、停车、附属设施、拥堵成本、环境成本等（C2）。两者的差值C2-C1要远远超过给予公交的那点“补贴”（ 不容置疑的事实是，小汽车运输一个人比公交占用的空间资源要大的多，此处成本按人均资源来算）。所以，真正受到补贴的是“小汽车”，只不过是隐形的、暗中的罢了。或许还有人谴责地铁的造价那么高，补贴那么多，该不该修地铁？地铁的造价是高，但还有其他更好的解决方案吗？例如北京的小汽车和地铁分担比例都在30%左右，如果全部靠修路来消化30%的地铁出行，几乎需要将北京的路网规模翻倍吧，这个代价会比修地铁低吗？包括昂贵的道路用地成本及拆迁成本等。因此，对于一些城市而言，建设地铁的机会成本已经算低的了，已经没有更优的解决方案了。

或许社会关注的并不是“拥堵费”应不应该收，而是不能重复收费以及收费的用途。如果“拥堵费”的收取能替代原来的部分税收，并用来弥补隐形中多补给小汽车造成的公交发展费用的差距，于情于理都是可以接受的。免费的午餐吃习惯了突然要收费，或许一时不能接受，但如此下去，付出的代价可能要比那点费用大的多。

文 / 王树盛 江苏省城市交通规划研究中心

经作者同意转载，原文刊于“ 江苏省城市交通规划研究中心”微信公众号

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